LAS NADA INDEPENDIENTES ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES

No faltan sesudos administrativistas y constitucionalistas que piensan que, en España, las administraciones independientes son inconstitucionales. El sustrato de esa conclusión hay que buscarlo, claro, en la propia Constitución que, en su artículo 97, encomienda al Gobierno de la Nación la dirección absoluta del Poder Ejecutivo, incluida, cómo no, la dirección de la Administración, civil y militar. Sobre toda la Administración, sin excepciones –lógicamente, esto hay que ponerlo en relación con la estructura territorial descentralizada del Estado, lo que conlleva que, en su ámbito propio, la misma reflexión ha de valer para los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

La razón de tal estado de cosas, es clara: en una democracia no puede haber espacios exentos de control político. La Administración, en su totalidad, ha de responder ante el Gobierno que, a su vez, lo hace ante el Parlamento. Éste, a su vez, es controlado directamente por el pueblo. Ésta es la lógica del sistema parlamentario.

La técnica de la administración “independiente” es, parcialmente, importada de los Estados Unidos. Es característica de aquel país la proliferación de “agencias”, entes federales que se ocupan de cuestiones de todo tipo. La razón de ser de esta atípica estructura es la no existencia, en el modelo norteamericano, de una “administración” en el sentido que le damos en la Europa continental, es decir, de un conjunto de órganos y medios sistemáticamente organizados, a las órdenes del gobierno pero conceptualmente distintos de él y, sobre todo, dotados de permanencia, frente a la contingencia que, por su propia naturaleza, caracteriza a los órganos políticos, electos. La Constitución americana, bicentenaria, residenció el Poder Ejecutivo en la persona del Presidente, sin prever otros órganos auxiliares que el Vicepresidente. La “administración” nace y muere con el mandato (de ahí que se hable, de la “administración Carter” y no del “gobierno Carter”, por ejemplo). Es obvio que la creciente complejidad de las tareas administrativas –la imparable tendencia de los gobiernos a meter las narices en todo, hasta en los “ultraliberales” Estados Unidos- hace imprescindible la creación de órganos dotados de continuidad, pero sin relación orgánica clara con el Presidente. Eso son las agencias (el FBI, por ejemplo), cuya relación con el Ejecutivo es variable, y que, normalmente, han de responder ante el Congreso.

Cualquiera que sea el modelo, parece existir acuerdo en que la Administración –que carece de otro interés y voluntad que los fijados en la ley- ha de servir a los intereses generales, con sujeción estricta a los principios de legalidad y de interdicción de la arbitrariedad. Los artículos 97 y 103 de nuestra Constitución deberían, así, ser perfectamente cohonestables: el Gobierno dirige la Administración y responde políticamente por ella, pero no puede emplearla al servicio de sus particulares intereses. Máxima expresión de la conciliación de ambos principios es la función pública de matriz francesa, estructurada en cuerpos de funcionarios que están, al tiempo, sometidos a rigurosa jerarquía pero son técnicamente independientes. Se puede recurrir el acto administrativo ante un superior, por supuesto, pero no se puede pretender del inferior que dicte un acto contrario a derecho.

Ya digo que cualquiera de los dos modelos, el de administraciones “independientes” y el de administración de tipo napoleónico –en realidad cualquiera- puede lograr los objetivos apetecidos, que no son otros que el de una Administración que actúe con objetividad al servicio de los intereses generales, libre de injerencias políticas y, aun así, sujeta a los principios democráticos. Pero no es menos cierto que el objetivo puede también no alcanzarse cualquiera que sea el modelo que se aplique.

En las democracias bisoñas como la española, ha sido recurrente una especie de creencia en el poder taumatúrgico de la ley y de las palabras. ¿Basta calificar de “independiente” a un órgano administrativo –incluso incurriendo en posible inconstitucionalidad, que esto es otro asunto- para que, efectivamente, lo sea? Parece claro que no. La experiencia muestra que el sustrato ético y el ánimo de respetar las normas importa más que las normas mismas. Poco importa que un alto cargo –el presidente de una Comisión, por ejemplo- sea considerado “inamovible” si, realmente, un Gobierno aplica todo su interés a su remoción. Un Gobierno cuenta con multitud de mecanismos de presión, unos ortodoxos y otros menos para lograr una dimisión, si así es preciso.

El coste en credibilidad es mucho mayor cuando se presiona a un órgano que previamente se ha pintado como independiente que cuando, directamente, se trata de altos funcionaros “normales”, pero esto importa poco.

Al hilo de la –un tanto extravagante- aventura del señor Conthe al frente de la desdichada CNMV se ha ido acumulando toda la evidencia de lo poco, o nada, independientes que son las administraciones independientes en España –la bochornosa utilización de la Comisión Nacional de la Energía fue otro ejemplo-. Prietas las filas, los consejeros del órgano reproducen de forma mimética el equilibrio de fuerzas entre los partidos que los promovieron. Pero es que, además, el Gobierno no se recata en proclamar la “falta de confianza” en el directivo rector. Es claro que semejante mensaje, para un alto funcionario, efectivamente, de confianza –alguien jerárquicamente subordinado- es una invitación a presentar una dimisión, antes de se produzca un cese menos grato. Pero, ¿qué sentido tiene el mensaje lanzado a un cargo “independiente”?

El Gobierno hace expreso lo que realmente piensa del asunto. Que la CNMV es un ente subordinado, como si fuera una Dirección General externalizada. No es nada sorprendente descubrir esto en un gobierno socialista –al fin y al cabo, si no creen ni tan siquiera en la independencia judicial, ¿cómo van a creer en una administración que sirva objetivamente al interés general?, mejor dicho, ¿cómo van a creer que pueda existir un interés general conceptualmente diferente al interés del gobierno en cada momento?-, pero me barrunto que tampoco un gobierno popular actuaría de otro modo.

En realidad, insisto, importa muy poco cuál sea la posición de Conthe en el organigrama de ese todo que es la Administración pública. Si se apura, no es tan grave descubrir que las administraciones independientes no son independientes como que, en algunos medios, ya se da por hecho que la administración “corriente” no lo es ni por asomo. ¿No cabe, pues, esperar imparcialidad en el guardia civil que sanciona, o en el inspector de Trabajo o de Hacienda que examinan nuestro caso?

La triste verdad es que, a fecha de hoy, continúa ocurriendo que la mejor descripción de cómo se comporta en España la Administración sigue siendo la atribuida a Martín Villa: “al amigo, hasta el c..., al enemigo, por el c...., y al indiferente la legislación vigente”. Si usted o yo podemos, afortunadamente, aspirar a que la Administración vea nuestro caso con la objetividad que debe y a que los funcionarios nos traten con profesionalidad se deberá, fundamentalmente, a que no es probable que exista interés particular alguno. Nuestro caso no abandonará el ámbito de los funcionarios o jueces técnicos que resolverán con arreglo a derecho, así nos beneficie o nos perjudique.

Pero ni usted ni yo pretendemos adquirir ninguna compañía cotizada. Sólo queremos que el vecino deje de meter ruido, que nos den la licencia para cerrar la terraza, o reclamar algún ingreso indebido en nuestras menguadas declaraciones tributarias. Ni usted ni yo somos nadie, por fortuna. Y, asimismo por fortuna, el círculo de los indiferentes es mucho más amplio que antaño.

Pero sigue habiendo enemigos y amigos. Y frente a esa realidad, poco importa la técnica de organización administrativa que se siga.